هل ثقافة الحوكمة فطريّة أم مكتسبة؟ مؤشرات للدول العربية

لطالما تمتّعت الدول الاسكندنافية بسمعة كبيرة، نظراً لموضوع ثقافة الحوكمة فيها وأطرها المؤسساتيّة. حيث حافظت كل من الدنمارك وفنلندا والنرويج والسويد بثبات على مكانتها في قمّة مؤشّرات الحوكمة؛ سواء كانت تابعة لقطاع الشركات أو للقطاع العام، مثل مؤشّر الفساد الذي تصدره "منظّمة الشفافية الدولية"، ومؤشّرات الحوكمة العالمية التي يصدرها "البنك الدولي".

وتعود جذور الممارسة الجيدة في هذه الدول لقرون مضت، ويعتقد الكثيرون أنّ تطبيقها لمبادئ الشفافية وغيرها من دول أوروبا الغربية، ألهم مناطق أخرى في العالم إلى حدّ كبير.

فعلى سبيل المثال، إن التدقيق الضريبي للبرلمان السويدي هو تقليد يعود إلى ما قبل القرن السادس عشر. وفي العام 1766 أقرّت السويد أولى القوانين الخاصة بحرّية الوصول إلى المعلومات التي تمنح المواطنين الحقّ في الاطلاع على جميع أنواع المعلومات الرسمية.

أما الأومبودسمان ombudsman السويدي، وهو جهة حكومية معنية بتلقي شكاوى المواطنين بشأن انتهاكات أو أفعال مشبوهة يقوم بها موظفو الشأن العام وبالتحقيق بها، فهو الأقدم في العالم ويعود إلى القرن الثامن عشر، الأمر الذي يؤكد عمق جذور ثقافة أو تلقيد الحوكمة الذي توارثه الإسكندينافيون جيلاً بعد جيل.

ويستند اليوم النموذج الإسكندنافي إلى نظام متّصل ومتكامل، أركانه ضبط الفساد، وتوفير المنافع الاجتماعية المناسبة، وفرض إنفاذ القانون، والحفاظ على الأطر القضائية المستقلَة، وضمان حرية الإعلام، والانفتاح، والشفافية. وينعكس هذا النظام بقوّة في حوكمة الشركات.

فعلى سبيل المثال، أعلن اتحاد الصناعات الدانماركي بوضوح أنّ سياسته ضد الفساد هي سياسة عدم التقبّل النهائي“Zero Tolerance” ، وبالتالي إنّ حجم الاستثمارات، وحسن الأداء الاقتصادي، والثقة العامة بالسياسيين تكون مجرد نتائج طبيعية لنظام كهذا.

ما هو موقع الدول العربية في أطر الحوكمة؟

هل يقودنا ما سبق إلى الاستنتاج بأنه لا أمل للدول الشرق أوسطية في العبور إلى بيئات تطبّق الحكم الرشيد؟ هل أن ثقافة تقبّل الفساد فيها هي ثقافة تتطوّر ببطء؟

بعد ما يفوق القرنين على إصدار السويد قانون حريّة المعلومات، لا تزال غالبية الدول العربية تتلكأ في إقرار أبسط ممارسات الانفتاح والشفافية.

ويعكس الأداء الكلّي لدول الشرق الأوسط في مجال الحوكمة والشفافية آفاق قاتمة في أحسن الأحوال، إذ تدهور معدّل ما سجلته الدول العربية على مؤشر الشفافية إلى 34 بالمئة العام 2016، فيما سجّلت دولة الإمارات العربية المتحدة 66 بالمئة وقطر 61 بالمئة وهي المعدلات الأفضل في المنطقة العربية. وغالبية الدول العربية لديها معدلات سالبة على مقاييس نوعية الأنظمة، وحكم القانون (rule of law)، ومكافحة الفساد، بحسب ما سجلته مؤشّرات الحوكمة العالمية.

والحقيقة المثيرة للقلق فعلاً هي الاتّجاه الثابت نحو تدهور المعدلات السالبة أصلاً والخاصة بجميع هذه المؤشرات منذ العام 2010 إلى اليوم، كما ينعكس في الشكل رقم (1). إذ عانت غالبية الدول العربية نكسات جدّية في عمل حكوماتها، وفي مؤسّساتها القانونية، وفرض القوانين، وضبط الفساد.

ولدى التدقيق أكثر يتبيّن لنا أنّ هذه النكسات تنعكس ضعفاً في جميع أوجه أداء الحوكمة العامة، بداية في المحاسبة، والثقة العامة في السياسيين، مرورا بشفافية الحكومة، ووصولاً إلى الأطر القانونية، كما هو واضح من خلال المعدلات التي حققتها تلك الدول في الفئات ذات الصلة من مؤشّر التنافسيّة العالمي الذي يعدّه "المنتدى الاقتصادي العالمي".

وإن ملاحظة انعكاس ضعف الأطر المؤسساتية العامة في حوكمة شركات المنطقة ليس بالأمر المفاجئ. إذ يبدو أن معدل أداء الشركات في مجال المحاسبة، وأخلاقيات العمل، وحماية حقوق المساهمين شهد بعض التراجع بحسب مؤشّر التنافسيّة العالمي.

وكانت غالبية الدول العربية قد وضعت أو طوّرت نظم الحوكمة لديها خلال العقد الماضي، لكن هذه النظم قد تناولت في الغالب الشركات المدرجة في الأسواق والمؤسّسات المالية. إلا أن الشركات المملوكة من الدولة، وشركات المساهمة الخاصة، والشركات الصغيرة والمتوسطة لم تعطي الحوكمة الاهتمام الكافي.

كما وتسود التحدّيات وتكثر أمام تطبيق النظم القائمة، وأمام تحسين النظرة العامة لمدى التقيد بأخلاقيات العمل وحوكمة الشركات.

وتترواح معدلات الدول العربية من حيث النظرة لأداء الشركات في ما يتعلق بممارسات التدقيق المحاسبي، ومجلس الإدارة، وحقوق المساهمين بين 4.6 و4.9 من المعدل الأعلى وهو 7.1، ويبين الشكل رقم (2) الأداء المقارن لحوكمة الشركات.

هل للدول العربية فرصة في بناء ثقافة الحوكمة؟

عند مقارنة الدول العربية بتقاليد الدول الإسكندنافية في هذا المجال، تبدو منطقة الشرق الأوسط في حالة ميؤوس منها تماماً، على الرغم أنّ غيرها من التجارب الدولية تبعث ببعض الأمل. لنأخذ سنغافورة مثلاً التي عملت، منذ استقلالها عام 1965، على إحداث تحوّل جذري وتدريجي باتجاه الحوكمة.

وعلى مستوى القطاع العام ركزت حكومة سنغافورة على ترسيخ الثقة في النظام الحوكمي، وقامت بالإصلاح التدريجي للهيكلية الفاسدة فترة ماقبل الاستقلال. وتم ذلك من خلال إنشاء المؤسّسات، وتحفيز الفعالية والنزاهة في الخدمة العامة، وتشجيع الشفافية.

وتنافس سنغافورة اليوم الدول الاسكندينافية على قمة المراتب العالمية، إذ أدركت السلطات السنغافورية أن الثقة العامة في النظام تجد مقابلاً لها في حوكمة الشركات وفي تحفيز الاستثمار وعملت على هذا الأساس، إلى أن شهدت شركاتها تطوراً ملحوظاً في مجال الحوكمة وضبط الفساد.

الشكل (1): مؤشرات حوكمة القطاع العام

إذاً، هل تملك الدول العربية أية فرصة في اتّباع المسار السنغافوري؟ إنّ نظرة عن كثب إلى التقدّم الذي أحرزته كلّ من الإمارات العربية المتحدة وقطر خلال الأعوام القليلة الماضية تشير بلا شكّ إلى ذلك الاتجاه.

وبحسب المنتدى الاقتصادي العالمي، تندرج كل من الإمارات وقطر ضمن أول خمس دول في العالم من حيث جودة المؤسسات العامة، وخصوصاً من ناحية ضبط الفساد، وأداء القطاع العام، والثقة العامة في السياسيين. وحقّق البَلَدان تقدّماً مهمّاً في استخدام نظم الحكومة الإلكترونية، كذلك في توحيد الآليات، والحد من الفساد، وتسهيل إنفاذ العقود.

ويمكننا هنا مقاربة هذه التجربة مع سنغافورة حيث شكلت الحوكمة الإلكترونية أداة مركزية في تطور النظام الكلي للحوكمة. إذ أن خطط سنغافورة الاستراتيجية، والتي بدأ العمل بها منذ العام 1980 وأخذت بالتطور تدريجياً، وضعت البلاد في موضع رائد في هذا المجال، وكانت فعالة في تحسين العلاقة بين الحكومة والمواطنين.

الشكل (2): مؤشرات حوكمة الشركات

وفي العام 2016، بدأت الإمارات العربية المتحدة بتدعيم جهودها على صعيد الشركات من خلال تطوير المبادئ المتعلقة بحماية حقوق المساهمين وتطبيق الشفافية. وتمّت الإشارة لها كواحدة من عشرة اقتصادات في العالم قامت بإحداث أفضل تحسينات في أنظمة أنشطة الأعمال، وذلك بحسب تقرير ممارسة أنشطة الأعمال التابع للبنك الدولي 2017.

كما تناولت الإصلاحات الأخيرة لنظم الحوكمة وقانون الشركات إجراءات تتعلق بالجمعيات العمومية ومعاملات الأطراف ذات الصلة (related party transactions). أما مرتبتها العالمية في مجال حماية صغار المساهمين تحسنت من 49 إلى 9 في خلال سنة واحدة.

عقبات في مسار الحوكمة

مما لاشك فيه أنّ دولة الإمارات العربية المتحدة ودولة قطر قد حقّقتا تقدّماً كبيراً في الحوكمة، ولديهما جودة نسبية في عمل قوانين مكافحة الفساد، ويمكن أن تستكمل حلقة الحوكمة عبر تنشيط الإفصاح من مؤسسات الدولة ودعم دور وسائل الإعلام في الرقابة على المؤسسات.

ومن المثير للاهتمام هنا التذكير بالمسار الحوكمي الذي سلكه قادة سنغافورة المؤسسون، إذ أن الحوكمة بالأسلوب التنازلي من أعلى إلى أسفل الذي تبنّته الدولة الآسيوية جعلها تتميز بالبيروقراطية العالية، والسيطرة المركزية، وبالدور المهيمن للحزب الحاكم الواحد في إدارة الاقتصاد والرقابة على الإعلام.

وفيما نجحت سنغافورة، يشكّك الكثيرون بقابلية غيرها من الدول النامية على النجاح في تكرار هذه التجربة. حيث أن استمرارية القيادة الواحدة لمدى طويل، والإرادة السياسية القوية اللتين مكّنتا سنغافورة من النجاح ليست أموراً حتيمة التحقيق في أي بلد آخر.

وسرعان ما أدركت سنغافورة المخاطر الكامنة في الأسلوب التنازلي ذاك، وبادرت إلى تحوّل تدريجي، حذر، ومحدد من سياسات تسيطر عليها الدولة إلى سياسات يحرّكها السوق، كان ذلك من خلال رفع القيود الحكومية، وتحرير الأسواق، والخصخصة، ومنح استقلالية أكبر لكيانات القطاع العام.

كما حقّقت سنغافورة تقدّماً هائلاً، وتسير في نهج ينحو أكثر فأكثر نحو التشارك والتشاور، ولاشك أنها تحتل اليوم مركزا أفضل من بلدان الخليج لناحية الحريّات المدنية. لكنّها، لا تزال تواجه النقد بسبب سيطرتها على الإعلام، وتواجه الضغوط لاعتماد أطر أكثر استقلالية وتحرر.

الأركان الأساسية لمسار الحوكمة

الرحلة نحو الحوكمة ليست قصيرة بالتأكيد ولا هي سريعة. فثقافة الحوكمة يتم بناؤها مع الوقت. لكنها ليست طموحاً بعيد المدى. فكيف يمكن للدول العربية أن تحذو حذو الدول التي طورت أطر الحوكمة بشكل ملحوظ؟

إنّ التجارب الدولية والإقليمية السابقة تكشف أركان الحوكمة الأساسية، والتي هي على الشكل التالي:

1. وضع الأطر المؤسساتية، وحكم القانون (Rule of Law)، وإنفاذ أحكامه.

إنّ البنى التحتية المؤسّساتية والقانونية التي تعزز المحاسبة، وتمنح الحماية للمواطنين والمستثمرين هي الركائز الأساسية لأي نظام حوكمة فعّال. إذ عندما تسهّل هذه الأطر أعمالاً مثل إنفاذ العقود والمقاضاة في ظل نظام قضائي مستقلّ، يمكن إقامة المحاسبة وضبط الفساد.

2. وضع هياكل تنظيمية لحماية المساهمين والمستثمرين

عندما نلحظ وجود نظم لحوكمة الشركات في غالبيّة الدول العربية فإنّه لا بدّ لنا من توجيه الجهود لتشجيع تطبيقها عملياً. ومن الضروري أيضاً معالجة الثغرات التي تشوب الهياكل التنظيمية بهدف حماية المستثمرين وصغار المساهمين. وعلى سبيل المثال، إنّ السلطات السنغافورية تلتزم حتى اليوم التحسين المستمر لمبادىء الحوكمة، على الرغم من أدائها العالي المستوى.

3. إشراك المواطنين والقطاع الخاص

شكّل إشراك القطاع الخاص الجدي حجراً اساسياً في تقدّم الشركات السنغافورية نحو الحوكمة، إذ إنه سهّل قبولها وتبنيها للمبادىء. فساهمت لجان القطاع الخاص في وضع نظام حوكمة الشركات، وقدّمت التوصيات اللازمة لتطوير قانون الشركات. ويضم مجلس حوكمة وإفصاح الشركات ذلك المكلّف بمراقبة وتطوير الحوكمة، ممثّلين من القطاع الخاص.

أيضا إن إشراك المواطنين في أوجه عدة من صنع السياسات العامة هو الذي شكّل جوهر العلاقة بين الهيئات السنغافورية الحاكمة والمواطنين. كذلك، تبنّت ماليزيا نموذجاً لمشاركة القطاعين العام والخاص في محاولتها مواجهة قضايا الفساد العميق.

4. الشفافية في عمق المسار

عند غياب وسائل الوصول إلى المعلومات، لن يتمكن المواطنون والمستثمرون من تقييم حقوقهم وضمانها، ومراقبة السياسيين والمدراء، ومحاسبتهم حتى في ظلّ أكثر الأنظمة القانونية تطوّراً. إذ أن الإفصاح عن معلومات تتعلق بتفاصيل الموازنة، مثلاً، يحدّ من القدرة على التلاعب بالأموال العامة.

لذلك تتبنّى سنغافورة، على سبيل المثال، نظاماً يفرض الكشف عن المعلومات المهمة على نحو شامل وفوري. وتبعاً لنائب رئيس وزراء سابق في سنغافورة، إنّ هدف نظام حوكمة الشركات الصادر في العام 2001 "لم يكن إلزام الشركات بشروط الحوكمة بقدر ما كان تعزيز الكشف والإفصاح".

5. كشف المخالفات

تقوم الغالبية العظمى من الدول العربية بقمع حرية التعبير وحرية الإعلام، ولا توجد لديها قوانين تحمي المبلّغين عن المخالفات. لذا فإنّ تسليط الضوء على حالات الفساد والاحتيال والكشف عن المخالفين يشكل تحدّياً حقيقياً في المنطقة.

6. انفتاح الأسواق أمام المستثمرين الأجانب والمحنّكين

عادة مايكون لدى المستثمرين الأجانب والمحنّكين توقعات مرتفعة حيال الحوكمة والشفافية. وبالإضافة إلى المستثمرين السياديين، يهيمن المستثمرون الصغار المحليون غير المتمرسين بمبادىء الحوكمة على الأسواق المالية في الشرق الأوسط. لذا فإنّ مشاركة المستثمرين الأجانب والمؤسّساتيين في الأسواق المحلية من شأنها أن ترفع نوعية المعايير المعتمدة، وتشجع تدريجياً على دور أكثر فاعلية للمستثمرين المحليين. ومما لاشك فيه أن تصنيف الإمارات العربية المتحدة مؤخراً كسوق ناشئة شكَّل قوة دافعة باتجاه الحوكمة.

7. التعليم

تتم عملية بناء الوعي بثقافة الحوكمة بشكل تدريجي، إلا أنه لا يمكن تحقيق هذه العملية إن لم يمتلك أصحاب المصلحة القدرة على إدراك حقوقهم ومسؤولياتهم، والأهم من ذلك إدراكهم لقيمة الحوكمة.

وكان لبرامج تدريب الحوكمة الواسعة الانتشار في سنغافورة والتي طالت أعضاء مجالس الإدارة وكبار المساهمين والمستثمرين الصغار دور فعال في تمهيد الطريق أمام ثقافة الحوكمة وتسريع تطبيق مبادئها.

كما يسود الاعتقاد بقوّة بأنّ تطور ثقافة الحوكمة على مستوى الشركات قد يحفز انتشارها إلى المستوى العام. فعندما يتعرّف المواطنون، بصفتهم أصحاب مصلحة في الشركات، على ممارسات الحوكمة الصائبة يبدأون بالإدراك والمطالبة بالمحاسبة، والحصول على معلومات شفّافة، وبمعايير لمكافحة الفساد على مستوى الدولة أيضاً.

إلا أن السلطات السنغافورية لم تكتف بذلك، بل قامت بتدريب موظفي القطاع العام لديها على الحوكمة باستخدام دراسات حالة توضيحية.

أكثر من ذلك، لطالما استحوذ النظام التعليمي بأكمله على موضع اهتمام رئيسي واستثمارات كثيفة من قبل الدولة السنغافورية بهدف تحويله إلى أحد أرقى نظم التعليم على وجه الأرض. في المقابل، لم تنجح غالبية الدول العربية في تأسيس نظم تعليم متطورة حتى اليوم.
وتعتمد محطات مسار الحوكمة المذكورة أعلاه على بعضها البعض، ومن المرجح أن يقود التقدّم المحرز في أحدها إلى تحسينات تدريجية في الأخرى.

لا تزال الشوائب الجدية في مقاربة الحوكمة تشكّل تحدّيات أمام تطوّر كلّ من الدول عربية، على الرغم من التفاوت في ما بينها من حيث درجة خطرها. لكنّ الحوكمة ليست وجهة إنما رحلة.

وإنّ التزام الإمارات العربية وقطر في تحسين الحوكمة هو التزام واضح، على الرغم من بعض المتطلبات الأخرى لاستكماله عملياً. وهما اليوم في مركز أفضل من باقي الدول العربية في مسار الحوكمة.

كما يمكن لهما أن تشكّلا نموذجاً للكثير من الدول، إذ عندما تصبح إرادة الإصلاح الفعلي حاضرة، ستتمكن الدول العربية من الاستفادة من قصص نجاح الدول التي عبرت سابقاً إلى نظم حوكمة فعالة وذات شفافية وحكم قانون أفضل.